Francisco Pascual-Vives (*)
En los últimos meses las relaciones diplomáticas entre México y Ecuador se han deteriorado a resultas de los hechos sucedidos el 5 de abril de 2024. En esa fecha las fuerzas de seguridad ecuatorianas entraron en la embajada de México en Quito para detener a Jorge Glas Espinel, quien fuera Vicepresidente de Ecuador entre 2013 y 2017. El señor Glas Espinel se encontraba temporalmente en libertad por razones médicas en diciembre de 2023, mientras cumplía una pena de prisión en Ecuador tras haber sido condenado en firme por los delitos de asociación ilícita y soborno. El 17 de diciembre de 2023 acudió a la embajada mexicana en Quito solicitando la protección de ese Estado y esta le fue concedida inmediatamente. El 5 de enero de 2024 se dictó en su contra una orden de prisión preventiva, resultante de otra investigación por un presunto delito de malversación de fondos públicos.
Al estar alojado en una misión diplomática las autoridades de Ecuador no podían acceder a la misma para proceder con el arresto, sin contar previamente con la autorización de México. El 29 de febrero de 2024 Ecuador solicitó formalmente este permiso, pero recibió la negativa de México. Es más, el 5 de abril de 2024 México anunció que otorgaba asilo político al señor Glas Espinel y que iba a pedir a las autoridades ecuatorianas un salvoconducto para que pudiera abandonar el país. Esa misma noche se consumaron los hechos controvertidos: la entrada de las fuerzas ecuatorianas en la embajada de México para proceder a su arresto.
Los privilegios e inmunidades que gozan las misiones diplomáticas: una expresión del principio de igualdad soberana de los Estados
Las embajadas o misiones diplomáticas son los órganos que sirven a los Estados para desarrollar su acción exterior. Al estar radicadas en el territorio de otro Estado (Estado receptor), se han establecido normas internacionales que les otorgan un régimen de protección jurídica (privilegios e inmunidades).
Las misiones diplomáticas gozan de inviolabilidad, es decir, los agentes del Estado receptor no podrán penetrar en la misión diplomática, salvo que medie el consentimiento del jefe de la misión. El Estado receptor tiene la obligación especial de adoptar todas las medidas adecuadas para proteger los locales de la misión contra toda intrusión o daño y evitar que se turbe la tranquilidad de la misión o se atente contra su dignidad. Asimismo, la persona del agente diplomático es inviolable y el Estado receptor le tratará con el debido respeto y adoptará todas las medidas adecuadas para impedir cualquier atentado contra su persona, su libertad o su dignidad.
Estos privilegios e inmunidades no tienen como finalidad beneficiar a los funcionarios que los disfrutan, sino asegurar que los Estados a quienes estos representan pueden ejercer plenamente sus funciones en el Estado receptor. En definitiva, sirven para preservar el principio de igualdad soberana de los Estados; un principio cardinal del ordenamiento internacional.
Este conjunto de normas tiene un origen consuetudinario, esto es, está basado en prácticas generales, uniformes y de larga data que los propios Estados consideran como obligatorias. Se codificó durante la segunda parte del siglo XX por impulso de la Organización de las Naciones Unidas a través de dos tratados internacionales: la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas (1961) y la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares (1963). México y Ecuador -como también España- son parte de ambos tratados.
¿Hay precedentes en los que se haya incumplido este régimen jurídico internacional?
El régimen jurídico establecido consuetudinariamente y en las dos convenciones citadas es fruto del acuerdo general (consenso) de los Estados y fue creado para satisfacer sus intereses recíprocos. En la práctica internacional se han dado casos donde grupos de particulares o agentes del Estado receptor han accedido a las misiones diplomáticas de otros Estados contraviniendo estas normas internacionales. Se trata, conviene subrayarlo, de supuestos excepcionales.
Por citar un par de casos relativos a la práctica española, el 27 de septiembre de 1975 un grupo de particulares asaltaron el edificio de la cancillería de la misión de España en Lisboa y del consulado general. Asimismo, el 31 de enero de 1980 agentes del Estado receptor asaltaron la embajada de España en Guatemala, causando varias víctimas mortales y la ruptura de relaciones diplomáticas entre ambos Estados durante cuatro años.
En el caso de la práctica latinoamericana, puede citarse un precedente relevante relativo a Ecuador. Julian Assange estuvo alojado en la embajada de Ecuador en Londres entre 2012 y 2019, tras concederle Ecuador asilo. Durante todo ese periodo, las autoridades ecuatorianas invocaron que las misiones diplomáticas eran inviolables y, por tanto, que las autoridades británicas no podían acceder a las mismas para proceder a su detención sin mediar la autorización de Ecuador. El 11 de abril de 2019 Ecuador le retiró el asilo e invitó a las autoridades del Estado receptor (Reino Unido) a acceder a la misión diplomática para proceder a su detención.
Aunque quizá el precedente más ilustrativo sea la ocupación de la embajada de los Estados Unidos de América en Teherán por un grupo de estudiantes revolucionarios (con la aprobación de las autoridades iraníes), que supuso la retención como rehenes del personal diplomático y consular en 1979. Este caso llegó a la Corte Internacional de Justicia (Corte), quien dictó una sentencia el 24 de mayo de 1980 afirmando que Irán había vulnerado las normas internacionales relativas a los privilegios e inmunidades de las misiones diplomáticas.
En conclusión, hay un consenso general sobre la obligatoriedad de este régimen jurídico y los Estados lo observan, si bien también se han dado situaciones excepcionales en donde su conducta no ha sido conforme con el mismo. En el caso que nos ocupa, varios Estados latinoamericanos (como Chile, Argentina, Nicaragua, Honduras, Colombia, Venezuela o Guatemala) expresaron inmediatamente su preocupación por la conducta de las autoridades ecuatorianas. La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños también expresó idénticas preocupaciones. Y la Organización de Estados Americanos, que es la principal organización internacional de cooperación en la región, emitió un comunicado de prensa el 6 de abril de 2024 reiterando “la vigencia plena de los principios y normas que regulan las relaciones diplomáticas entre los Estados, y en particular aquellas referidas al pleno respeto de la inviolabilidad de los locales de las misiones diplomáticas y de las oficinas consulares”.
La controversia entre México y Ecuador ante la Corte Internacional de Justicia: algunas reflexiones preliminares
El 11 de abril de 2024 México interpuso una demanda contra Ecuador ante la Corte alegando la violación de varias normas consuetudinarias y convencionales relacionadas con el tratamiento que el Estado receptor (Ecuador) le había dispensado al personal diplomático, así como a la sede, comunicaciones y archivos de su embajada en Quito. México señalaba, además, que la entrada de las fuerzas de seguridad ecuatorianas en su embajada el 5 de abril de 2024 violentaba el régimen normativo anteriormente expuesto. No es el momento ahora de pronunciarse sobre el fondo de una controversia que acaba de iniciarse. Pero sí conviene realizar tres reflexiones preliminares que son de interés desde el plano jurídico.
En primer lugar, en su demanda México solicitó a la Corte la adopción de medidas provisionales. Es decir, mientras se resuelve esta controversia, la Corte debía ordenar a Ecuador -según la petición mexicana- que se abstuviera de cualquier conducta contraria a los privilegios e inmunidades reconocidas a las misiones diplomáticas o que agravara la controversia. La Corte entendió que no era necesario adoptar ninguna medida provisional porque entre el 9 de abril y el 1 de mayo de 2024 Ecuador habría dado garantías hasta en tres ocasiones de que iba a respetar el régimen de privilegios e inmunidades establecido por el Derecho internacional. Cuando un Estado -Ecuador en este caso- asume públicamente un compromiso frente a otro, se considera que ese acto unilateral crea obligaciones internacionales para ese Estado en virtud del principio de buena fe, otro principio fundamental que nuclea el ordenamiento internacional.
En segundo lugar, México alega en su demanda una violación de las obligaciones establecidas en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas. Esta convención es un tratado de carácter multilateral del que forman parte más de 190 Estados. En el curso del procedimiento, y de conformidad con el artículo 63 de su Estatuto, la Corte preguntará a todos los Estados parte en esa convención si desean intervenir en el procedimiento para dar su opinión sobre el alcance jurídico de las obligaciones invocadas por las partes en la controversia. La intervención de terceros no es frecuente en la práctica contenciosa ante la Corte, dado el carácter eminentemente bilateral que presentan la mayoría de las controversias internacionales. Pero en fechas recientes la intervención ante la Corte sí ha tenido cierta relevancia en los siguientes litigios: Gambia contra Myanmar (intervención de 7 Estados); Ucrania contra Rusia (intervención de 32 Estados) y Sudáfrica contra Israel (intervención de 9 Estados). En todos ellos se dirime la interpretación y aplicación de la Convención para la prevención y la sanción del delito de genocidio (1948), un tratado internacional de carácter multilateral que establece obligaciones de carácter inderogable (derecho imperativo). Quizá la distinta naturaleza jurídica de las obligaciones internacionales contenidas en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas (que son obligaciones de derecho dispositivo, esto es, que pueden ser objeto de reservas o excepciones por los Estados) pueda disminuir el interés de sus Estados parte en intervenir en el caso México contra Ecuador.
Y, en tercer lugar, el 29 de abril de 2024 Ecuador interpuso otra demanda contra México ante la Corte alegando que entre el 17 de diciembre de 2023 y el 5 de abril de 2024, al darle hospedaje en los locales de su embajada en Quito y posteriormente concederle asilo, México habría interferido en los ya citados procedimientos judiciales de carácter penal que el señor Glas tiene abiertos en Ecuador. Ecuador invoca para sostener su demanda no solo la violación de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, sino también otros tratados internacionales de ámbito universal y regional. Se trata de una estrategia procesal muy interesante, porque parte de los argumentos que usará Ecuador para sostener su demanda contra México serán empleados también para defender su posición frente a la demanda de México. Cabría preguntarse por la pertinencia de esta segunda demanda, a la luz de lo ya señalado. A nuestro juicio, la apertura de este segundo frente procesal por parte de Ecuador, en rigor, pretende contextualizar el incidente ocurrido el 5 de abril de 2024 en el marco de una serie de presuntas conductas ilícitas en las que habría incurrido México. Por usar términos del ajedrez, Ecuador parte con la desventaja de jugar con las piezas negras. Con su demanda de 29 de abril habría diseñado un plan de defensa con el objeto de aspirar a las tablas en el conjunto de la controversia.
Para finalizar, importa advertir que uno de los 15 jueces de la Corte posee la nacionalidad mexicana, por lo que Ecuador ha ejercido su derecho a designar para este litigio a un juez ad hoc, eligiendo al profesor Donald M. McRae (doble nacional canadiense y neozelandés), quien también ha desempeñado esta función de juez ad hoc en tres casos ya decididos por la Corte (Bolivia contra Chile y en dos litigios planteados por Nicaragua contra Colombia). En la actualidad, además, ejerce esta función en otro litigio pendiente (la controversia fronteriza entre Guatemala y Belice). La Corte ya ha dictado providencias señalando las fechas en las que México y Ecuador deben presentar sus escritos de demanda y contestación a la demanda. En ambos litigios estas fechas serán coincidentes (22 de abril de 2025 y 22 de enero de 2026), para que los dos procedimientos discurran de manera coordinada. Con posterioridad, la Corte decidirá si es necesaria una segunda ronda de escritos (réplica y dúplica) o si procede abrir la fase oral del caso y celebrar audiencias públicas en su sede de La Haya. Todo ello sin perjuicio de que ambos Estados negocien en los próximos meses y puedan llegar a un acuerdo extrajudicial, lo que significaría la terminación de estos procedimientos. Hay un precedente relevante, la demanda planteada por Ecuador contra Colombia en 2008 relativa a las fumigaciones aéreas con herbicidas. Una controversia que culminó mediante un acuerdo extrajudicial en 2013.
En cualquier caso, la judicialización de esta controversia ante la Corte ofrece a las partes una vía para recomponer sus relaciones diplomáticas. Constituye, además, una clara evidencia de la confianza que los Estados latinoamericanos han depositado tradicionalmente en la Corte para dirimir sus controversias internacionales.
(*) Director del Instituto Universitario de Investigación en Estudios Latinoamericanos (IELAT) de la Universidad de Alcalá.
Muy buen artículo. Muchas gracias profesor Francisco. Ahora bien, será interesante, de continuar el litigio judicial, conocer la posición de la CIJ sobre los límites de la institución del asilo diplomático y la calificación de los hechos, con relación al artículo III de la Convención de Caracas y la de la Habana, que prohíben conceder asilo a personas que hubieren cometido delitos comunes. Precedentes anteriores de la CIJ, no han sido claros.